第三节  危险物品管理原则、管理机构与运作

一、危险物品管理的基本原则

（一）预防为主，打防结合

“打与防”重点的交变，依据形势而定。要根据危险物品管理形势的发展变化进行战略性“微调”。当危险物品管理形势出现严重恶化的态势时，就要以打促防，先把犯罪的嚣张气焰打下去，再把防范措施跟上来。在这种形势下谈防，将是纸上谈兵，是无法实现的。改革发放初期，危险物品在社会上流失严重，相关案件频发，没有强有力的打击手段不能维持安定的社会秩序。1991年全国社会治安综合治理工作会议上，出台了“打防并举、标本兼治、重在治本”的工作方针。1997年，明确确定“打防结合，预防为主”。

预防是安全工作的主要方面，占居最重要的地位。首先，安全事故具有可防性。无数事实证明，只要思想重视、方法适当、操作规范、管理有力、设备精良，大多数安全事故是可以预防的。例如，2019年4月起，江苏无锡市开展“危险物品安全专项整治”行动，共检查危险品单位3261家次，排查城乡结合部、废旧厂房等重点部位623处，推动216家危险物品单位加强治安防范达标建设。一年来未发生因危险物品引起的严重事故。其二，安全问题有别于其他问题，安全事故一旦发生，人身伤亡、财产损失、不良影响已经形成。尤其是人的生命，人死不能复生，这一损失无法弥补。其三，预防工作扎实，不但可减少安全事故发生的几率，而且有利于减少事故发生所造成的损失与危害。

预防是改变事物发展和变化规律形成的条件，从而改变事物发展的方向，向着我们所希望的方向发展。这需要掌握事物发展和变化规律，掌握事物发展和变化的条件，因此，预防是以掌握事物内在发展变化规律为基础。从表面上看，安全事件具有偶然性，但偶然存在于必然之中，偶然事件的发生需要一定的条件，条件成熟结果必然出现。防范偶然不预期事件的发生，本质上就是提前感知不预期发生事件的先兆，改变不预期事件形成的条件，从而改变发展方向，达到安全的目的，因此，安全事件具有可防性。

但在较广的管理范围内，安全事故又难以避免，因为人总有疏忽大意之时，且并非人人都是守法之人，也并非人人都严格遵守规章、制度。一旦发生事故，及时处置、打击违法犯罪或事故责任人，教育当事人，教育其周边的人，对于教授相关事故/案件的发生，减少损失有着重要的作用。

（二）依法管理，科学管理

首先，必须进行管理。主要原因有二点：第一，个体利益与社会整体利益有时并非一致，为了社会整体利益必须对个体进行管理；第二，人受情绪、身体状况或知识水平等因素影响，存在无意识违反安全规定的行为，需要别人的提醒与纠正，因此需要进行管理。

其次，必须依法管理。危险物品管理必须依据相关法律、法规、规范性文件和标准、规则进行管理。守法行为符合社会整体利益，符合危险物品的需要；违法行为危害社会整体利益，危及公共安全。法律为公民提供了行为规范的准则，必须依法管理。

最后，需要科学管理。这由资源的有限性和成本因素所决定。安全固然重要，但安全管理也需要考虑资源的利用，使资源利用最大化，成本最小化，因为安全管理的目的就是提高效率。效率的提高必须建立在对事物性质和变化规律认识的基础上，而认识事物性质和变化规律本身就是科学探索的过程。因此，为提高管理效率必须进行科学管理。

依法管理是危险物品管理的核心，现行的法律法规都是经过科学论证，符合其科学规律。2014年国务院令第653号修正的《民用爆炸物品安全管理条例》第四十九条规定，超量存储将予以处罚。因为危险物品造成危害的程度与其数量有关，对于一定数量的危险物质存在一定的安全距离，在仓库距离、安全设施一定的情况下，超量存储将突破安全条件，炸药可能发生殉爆。再如《危险化学品安全管理条例》（2013年修订）第二十一条规定，“生产、储存危险化学品的单位，应当在其作业场所设置通信、报警装置，并保证处于适用状态。”危险化学品泄漏将存在极大的危险，报警装置可以在泄漏初期发现这种危险的存在，为更好地防范危险的发生提供条件。报警装置的设置是科学的总结，抓住了仓储领域重大安全事故的主要根源。

（三）专群结合，依靠群众

专群结合是指专门机关与人民群众相结合。所谓“专”是指专门机关，是指从事危险物品管理的专门机关，即公安机关和政府其他行政机构。所谓“群”是指人民群众。专群结合是我们党治安工作的优良传统，是公安工作方针在危险物品管理中的具体体现。危险物品管理是以企事业单位的自我管理为基础，公安机关和其它政府部门的专门机构分工协作，共同监督控制的行政管理。这是“专群结合，协同管理”原则的基本内涵。公安机关负责危险物品，但危险物品的安全问题，必须共同承担。原因之一：警力有限。危险物品管理涉及品种多，仅《危险货物品名表》GB12268-2005中列出的品种就有2389个；危险物品管理涉及行业多，涉及化工、冶金、医药、卫生等几乎所有部门和行业；危险物品管理涉及知识多，相关知识包括法律知识、管理知识、安全科学知识、化学品性能知识、爆炸力学知识、生产工艺流程知识、机械知识、运输知识、核辐射知识、燃烧知识、火灾知识等等。众多的部门、行业与知识需求，在公安机关警力有限的条件下，没有警力，也没有必要设置众多的部门完成安全生产监督、环境保护、卫生行政、工商行政等部门和行业的安全管理任务。同时公安机关没有警力，也没有必要，代替企事业单位的安全保卫部门执行危险物品管理的全部任务。原因之二：内部管理更直接。企事业单位的安全管理人员，对本部门情况熟悉，管理方法多样，这样有利于制度的科学制定、监控的及时与全面、人员的合理调配、能动性的充分发挥，最终实现高效的管理。这一管理原则，可以充分发挥从业单位和个人的主观能动作用，使公安机关不再忙于事务，把主要精力放在调查研究、探索对策上以提高管理效果。

专群结合是多年来我国危险物品管理工作经验的总结和升华，也是危险物品管理工作既具有较强的法规性、政策性和技术性，又具有广泛的社会性、群众性的本质所决定。没有专门机构相互协作、共同管理，危险物品管理工作就会放任自流，危险物品就会失去控制，给社会代来危害；没有从业单位的安全管理人员与广大群众的参与，危险物品管理工作就失去了基础。因此，只有立足于单位自我管理的基础上，加强专门机构的监督，形成立体管理网络，才能实现对危险物品有效的管理。

安全事件的发生具有“时、空、人、物、事”的不确定性，安全事件的制造者或责任人以及安全事件的被害人绝不仅仅局限于固定人群，防范工作不能仅仅依靠公安机关，需要群众的参与。人民群众有无限的创造力，有无穷的力量。无论从自身安全还是社会责任，人民群众都有能力、有义务参与危险物品的安全管理中。

（四）系统防控，协同管理

防范危险物品安全事件有多种方法，基本方法有为人力防范、实体防范、技术防范。

人力防范（简称：人防）是指执行安全防范任务的具有相应素质人员和/或人员群体的一种有组织的防范行为（包括人、组织和管理等）。人力防范是利用人们自身的传感器（眼，耳等感官）进行探测，发现妨害或破坏安全的目标，做出反应，用声音警告、恐吓、设障、武器还击等手段来延迟或阻止危险的发生，在自身力量不足时还要发出救援信号，以期做出进一步的反应，制止危险的发生或处理已发生的危险。人防是安全防范的基础，无论技防无何先进，都离不开人防的支撑，它是“反应”要素依靠的力量。

实体防范（简称：物防）是指用于安全防范目的、能延迟风险事件发生的各种实体防护手段（包括建筑物、屏障、器具、设备、系统等）。实体防范为“反应”提供时间。现代的实体防范，已不是单纯物质屏障的被动防范，而是越来越多地采用高科技的手段，一方面使实体屏障被破坏的可能性变小，增大延迟时间；另一方面也使实体屏障本身增加探测和反应的功能。

技术防范（简称：技防）是指利用各种电子信息设备组成系统和/或网络以提高探测、延迟、反应能力和防护功能的安全防范手段。由于各种高科技的技术防范产品、系统的应用，离不开实体防护设施，需要依靠高素质的操作人员和高水平的组织管理才能充分发挥高科技的威力。因此，技术防范是人防和物防功能的延伸和加强，是对人防和物防在技术手段上的补充和强化。它融入人防和物防之后，增强了探测能力、延长了延迟时间、缩短了反应时间，使防范手段真正起到作用，达到预期的目的。

每一种方法都有其优势和弱点，需要相互结合，取长补短，为了指定目标形成一套探测全面、细微；抗破坏性能优越；控制有力的防范体系。这一体系应具备以下特点：

整体性。整体效应是系统论的最重要的观点。危险物品安全防控必须形成一个系统，形成一个整体。危险物品种类多、分布广；使用人群复杂，预防、管理、控制部门众多；涉及技术类别众多，设备性能各异。为了达到安全管理的目的，需要公安主导、各方协作、群众参与，有机组织的整体。

层次性。有机的系统往往是一个多极、多层次的综合体，在这个复杂的结构内，各元素既是统一的，又是有规则的、分层次的。在整体规划下进行各区域、各行业、个部门的防控职责与措施等内部的各自分工，并在分工基础上进行有效的协作。

最优化。最优化是现代化管理所追求的目标，从广义上说，它是使一个决定或设计的系统尽可能地有效、完善、整体最佳。避免交叉管理、多头管理，实际上又是无人管理的“空白地带”；避免技防设备的低层次重复建设，实施一体化系统防控；避免“一管就死、一放就开”的两种极端倾向，实施疏而不漏、严而高效的管理措施，最终形成既方便生产、生活，又经济、安全的格局。

协同管理是指公安机关与专门从事危险物品管理的政府其他行政机构相互支持，分工协作，共同进行危险物品的管理。协同管理主要有三大基本思想，即信息网状思想、业务关联思想和随需而应思想。

信息网状思想。信息存在相互联系，如果关联信息被封存在不同的数据库或应用平台中，管理者只能得到局部信息而难以决策。协同管理则提供了更好的解决方案，它将各种分散的、不规则存在的信息整合成一张"信息网"，每个信息节点之间依靠某种，或某几种逻辑关系进行关联，访问者就可以完全突破信息孤岛的困扰从而轻松自如的穿梭在这张信息网中并获取自己关心的信息。管理的一个重要方面就是对真实的、全局信息的了解，而协同管理无疑提供了这样的可能性。

防范关联思想。安全防范是一个整体，它由若干环节、项目、场所、领域等构成，哪一个“部分”出现了问题，都将在社会层面上产生不良影响。事实上每个部分之间有着千丝万缕的关系，更为重要的是他们都必须为“安全”这一共同目标而运作。而协同管理平台则可以对这些“部分”进行充分的整合并纳入统一平台进行管理，任何一个“部分”的动作都可以轻松“启动”其它关联业务的运作，并对相关信息进行及时更新，从而实现业务与业务之间的平滑链接。

随需而应思想。人、财、物、信息等资源组成了危险物品安全管理的基本要素。协同管理将这些资源整合在统一的平台上，并通过网状信息和关联“各部分”的协同环境，将它们紧密的联系在一起。然而要进一步实现对这些资源的协调和优化，很重要的一点就是这些资源能够随着目标或者任务的变化而被灵活的组织起来并进行协作，为这个目标或任务“各司其能”并发挥最大的价值，换言之，也即各种资源能够随安全的需要而及时的响应并突破各种障碍实现一致性协作。例如在协同管理平台中，人与财务、信息之间的屏障被打破，并可被随时调动起来组成跨部门、跨企业、跨地域的“虚拟团队”。随着项目或目标的建立，各个部门的有关人员都可被加入到项目团队中。成员之间共享项目信息、被分配各自的任务、接受管理者的监督、相互之间就某个问题进行探讨、参加网上的项目会议等，实现他们之间通畅的沟通、协调，从而保证安全目标的实现。

总结而言，协同管理的本质就是打破资源（人、财、物、信息等）之间的各种壁垒和边界，使他们为共同的目标而进行协调的运作，使资源利用率最大化，以实现共同的目标。

（五）以人为本，服务社会

危险物品管理的直接目的是减少非法侵占；避免火灾事故的发生；防止不法分子利用危险物品危及危险物品；使其在经济建设中发挥更大的作用。经济建设促进社会发展，保障安全和防止不良使用从另一个层面上促进社会发展，三个目的可以归结为危险物品管理的目的是促进社会发展。然而社会发展的最终目的是为了提高人们的物质生活和精神生活质量。人是管理的归宿。现代管理哲学认为：人是管理之本。管理的主体是人，客体也是人，管理的动力和最终目标还是人。因此，在公安机关在危险物品的管理过程中要树立“以人为本”的思想，以经济建设和社会发展为目标，在严格执法的同时，热诚为社会服务，充分发挥公安机关为现代化建设保驾护航的作用。

二、危险物品管理的机构

危险物品管理机构是指在危险物品从业活动中，负责执行或监督执行有关法规、规范、标准等安全管理规定，从而有效防止危险物品安全事故和非法流失案事件的组织。按照管理机构所处法律地位区分，主要分为内部安全管理机构和外部监督管理机构。

（一）内部安全管理机构，

内部安全管理机构是指危险物品从业单位根据相关法律法规的规定，依法设置的专职（或兼职）负责本单位危险物品管理职责的组织。危险物品从业单位绝大多数是治安保卫重点单位，应当设置相应的保卫机构并配备保卫人员，对应的危险物品管理法规也有比较明确具体的规定，包括机构职责和人员资格、数量等要求。不难看出，内部管理机构的重点在“落实”和“执行”，就是要通过严格落实危险物品的各项安全管理要求，使危险物品及其从业人员始终处在安全状态，从源头上提高危险物品管理水平，有效遏制涉及危险物品案件事故的发生。

（二）外部监督管理机构

外部管理机构就是指在危险物品管理工作中，依法负有监督管理职责的政府有关职能部门。不同种类的危险物品，其监督管理部门有较大差异，不同部门的职责也各不相同。监管机构的职责主要在于监督管理，通过行政管理、监督检查、执法处罚等手段，督促从业单位或人员落实危险物品安全管理措施和规定。

三、危险物品管理机构运作内容

危险物品管理机构高效有序的运作，是确保实现危险物品安全管理目标的基础。在机构内部，要在明确职责的基础上，形成比较规范的运行制度；在对外交流上，要形成通常的信息流转、交换渠道，形成内外部互联互通的危险物品管理网络，增强危险物品动态管理效能，及时发现消除可能造成危险物品事故的安全隐患。

（一）内部安全管理机构运作内容

危险物品内部管理机构是危险物品安全管理规定落实到位的第一道也是最基础的环节，也是落实危险物品安全管理主体责任的最直接组织，既要对单位内部落实危险物品安全管理要求情况进行管理或直接落实有关要求，同时还要接受外部监管机构的监督管理，其运作主要包含以下内容：

1. 机构设置及人员配备。鉴于危险物品管理工作的重要意义，危险物品单位要高度重视其内部危险物品管理机构设置和人员配备。设置危险物品内部管理机构，应当有相应的机构设置文字材料，如会议纪要、单位公文等，应当明确机构名称和具体职责。同时要根据机构职责和危险物品管理要求，设定必要的岗位并配备能够履行好岗位职责的人员。根据不同的单位规模和管理要求不同，危险物品内部管理机构设置和人员配备不尽相同，主要有以下几种类型：一是专职机构、专职人员负责危险物品安全管理，一般具有危险物品品种多、数量达或者危险岗位、环节多等特点；二是机构兼职、人员专职或者机构专职、人员兼职，一般比第一种单位风险相对较小；三是机构和人员都是兼职，大多是涉及危险物品品种、数量和岗位都比较少，安全风险很低的单位。

2. 机构运作条件保障。危险物品从业单位应当将其内部管理机构作为单位重要组成部门，为确保其履行职责到位，必须为其提供必要的运行条件保障，具体包括办公场所和履行安全管理所需的保卫值班室，履行安全管理职责所需的检查装备，并由充足的经费保障机构高效稳定运行。综合而言，就是要有充足的“人、财、物”保障机构运行。

3. 制度建设及落实。不同种类的危险物品、不同类型的危险物品从业单位，其安全要求存在差异。为保证相关管理要求全面落实到位，内部管理机构要对照相应的法律法规、标准规范和监管部门的有关要求，结合本单位危险物品品种、数量、存放场所等实际情况，建立健全各项安全管理制度并督促有关岗位及人员落实。

4. 对接监管部门。安全管理机构作为单位危险物品管理的直接责任主体，除上述内部管理职责外，还有一项重要的职责就是和主管部门对接，起到上传下达的作用。其重要内容包括：一是接受监管部门的监督检查，根据要求提供有关工作台账并安排现场检查；二是接收监管部门的有关文件材料，并负责在单位内部全面贯彻落实；三是按时上报单位危险物品安全管理工作重要情况，如安全防范条件发生变化、危险物品作业人员或安全管理人员变更后及时报告，发生危险物品事故或流失等重大案事件要立即报告等；四是落实监管部门的隐患整改要求，在规定期限内完成并报告整改情况。

（二）外部监督管理机构运作内容

外部管理机构的职责就是要按照“职责法定”原则，高效履行法律法规赋予的危险物品安全监管职责，管好管住合法，依法查处取缔非法，及时发现消除各类问题隐患，从源头上降低危险物品安全事故风险，全力维护群众生命财产安全和公共安全，

1. 机构设置和人员配备。根据机构编制有关规定，政府机构设置和人员配备必须符合“三定”要求，“三定”就是根据法定职责定机构、定职能、定编制。鉴于危险物品监管工作的重要性，凡是承担危险物品监管职责的单位都有相应的机构，根据行业或地域特点配备一定数量的人员。目前，政府监管部门主要有以下几种：一是市场主体监管，对所有法人主体都有监管职责，可以将其称为普遍性监管；二是行业监管，如负责民用爆炸物品生产、销售监管的工业和信息化部门，负责烟花爆竹生产、销售监管的应急管理部门，以及负责危险货物道路运输监管的交通运输主管部门；三是公共安全管理，主要是履行危险物品流向监控、治安防范和涉及公共安全相关管理职责的公安机关，以公安机关的治安部门和交通管理部门为主；四是相关监管部门，如铁路、航空等主管部门。

2. 法规规范制定及督促落实。一是主导或参与危险物品相关法律制修订，如《危险化学品安全管理条例》《枪支管理法》《民用爆炸物品安全管理条例》《烟花爆竹安全管理条例》等法律和行政法规，以及地方政府制定的地方行政法规，监管部门均全程参与制修订；二是标准规范制定，危险物品安全监管涉及诸多技术问题，为规范监管要求、提升监管效能，监管部门牵头或委托有关标准化技术委员会制定相关技术标准，作为法律法规的补充文件；三是制定部门规章或规范性文件，一般国务院主管部门牵头制定部门规章，省级人民政府以下主管部门结合本地实际制定规范性文件。上述法规规范制定后，能否发挥效能关键在落实，主管部门要通过宣传教育、督导检查等方式，督促指导危险物品从业单位落实到位。

3. 部门间监管协作。如前所述，危险物品安全监管往往不是由单一的部门监管，如危险化学品涉及应急管理、公安机关、交通运输、质量监督和市场监管、航空、铁路等多个监管部门，必须加强部门间监管执法协作，强化信息交流互通，才能形成监管合力，发挥综合监管效能。以民用爆炸物品为例，工业和信息化部门许可民用爆炸物品生产、销售企业后，应及时将许可信息通报公安机关等监管部门，公安机关就可以及时跟进履行治安防范和流向监控等监管职责。

四、危险物品管理发展趋势

危险物品安全管理水平的高低直接影响公共安全和群众生命财产安全，在国家深入实施放管服改革的大背景下，危险物品从业单位和监管部门都要站在维护国家安全的高度，综合运用传统和现代管理手段，不断创新危险物品安全管理手段，严格落实危险物品安全管理责任。

（一）全面融入治理理念

传统的管理相对“被动”，重在现有法规规范的落实，而治理则相对“主动”，要通过积极主动作为发现和解决问题。党的十九届四中全会又全面部署国家治理体系和治理能力现代化建设。危险物品的高风险特征决定了管理工作要站在维护国家安全的高度，主动融入治理理念，坚持依法治理、源头治理、综合治理、系统治理，全面提升危险物品本质安全，把各种风险隐患遏制在萌芽状态。

（二）充分运用信息化手段

随着信息化技术高速发展，大数据、云计算、区块链、人工智能等现代信息技术已经融入到我们工作生活的方方面面。危险物品管理工作经过多年发展，信息化工作也同步发展，从业单位和监管部门都建设应用了不同类型的信息系统，大大提升了危险物品管理效能和水平。今后，要通过现代信息技术的应用提升危险物品管理的智能化水平，提高风险事故预测预警能力，逐步向“智能管理”或“智慧管理”的方向发展，在不增加人力的条件下大幅度提升管理效能。

（三）更加强调协作联动

危险物品在流转过程中，除了涉及不同的管理机构，还涉及众多领域和地域，形成庞领域间和区域间的资源整合，通过信息交换、联合执法检查等手段，形成联动联控管理格局，才能实现对危险物品全时空、全要素的管理。

思考题

1. 为什么说“人”是危险物品管理的核心？

2. 如何理解危险物品管理的“两重性”？

3. 试论危险物品管理的外部监督。

4. 如何理解危险物品管理的“专群结合，依靠群众”原则。

5. 请联系实际，谈谈如何使危险物品管理机构高效运行？